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新時代消費者權益保護工作的兩個基本命題

來源: 中國消費網

  消費者保護工作涉及諸多行業和多個政府部門,保護消費者合法權益是市場監管的核心目標之一。當前,我國經濟從高速發展轉向高質量發展、從生產為中心轉向消費者優先、從投資主導轉向消費拉動的新階段。人民對美好生活的需求日益增長,對放心消費環境的期盼持續迫切,從能消費轉向敢消費、愿消費,任重道遠。黨中央、國務院把消費者權益保護上升為全局重要工作,中央經濟工作會議強調“形成強大國內市場,改善消費環境”。消費者權益保護事業正處于群眾所需所急所盼、政府高度重視、各界協同共治的機遇期。然而,不得不正視的現實是,市場監管系統的消費者權益保護工作,從地方看,陷入工作越來越忙、消費者訴求越來越多的困境。怎樣破題?想讓每項具體工作都盡善盡美,并不現實。精準把握歷史脈絡,積極應變,主動求變,才能與時代同行。本文提出新時代消費者權益保護工作的兩個基本命題:一是怎樣適應第四次工業革命帶來的變革,二是怎樣融入新一輪市場監管機構改革。

 

  回顧工業革命時期消費者權益保護主題的變化

 

  沒有工業革命就沒有市場經濟,也就沒有現代意義的市場監管和消費者權益保護。同時,每次工業革命都產生新的監管和維權需求,催生新的社會治理制度和技術。

 

  第一次蒸汽機革命時期的消保主題是反壟斷。機器代替人工,鐵路代替馬車。不僅鐵路是自然壟斷行業,更由于鐵路網絡培育了全國性市場,以大吃小、店大欺客現象日益突出,經營者和消費者之間的關系逐漸失衡,保護弱勢消費者的概念開始出現。由此催生出世界上第一部與保護消費者相關的法律——1890年美國《反托拉斯法》。可以說,西方國家的市場監管和消保政策是從反壟斷起步的。聯合國貿發組織設立了兩個市場監管領域的政府間專家組,一個主題為“競爭法和政策”,另一個主題是“消費者保護法和政策”。

 

  第二次電力革命時期的消保主題是保障產品(食品)質量。流水線的發明改變了人類長期以來的生產方式,也增加了質量風險。一個工廠的產品可以輻射全國,一件產品的缺陷可以代表整個批次的風險,由此催生了標準化、認證認可、檢驗檢測、知識產權等一系列監管制度和技術。同時,市場失靈的負面影響被迅速放大,危害成本由全國消費者分擔,地方保護主義日益突出,系統性、區域性風險提升,由此催生了市場監管的垂直管理體制。我國市場監管領域垂直管理體制始于1998年,正處于類似發展階段。

 

  第三次計算機革命時期的消保主題是減少信息不對稱。盡管這是市場經濟的固有屬性,但在互聯網時代有了新變化。一方面,雖然信息總量增加,但是虛假信息也在增加。信息造假和傳播成本下降,消費者甄別難度和政府監管難度加大,假冒、違法廣告、虛假宣傳、刷單炒信、網絡傳銷等屢禁不止。人力巡查已無法滿足實際需求,由此催生了以網管網。另一方面,雖然消費者獲取的信息增加,但是經營者獲取的信息增加更快,不對稱性加大。大數據由經營者單方掌握,消費者不僅無法分析經營者的大數據,也無從知曉自己被分析后的大數據。除了千人千面的大數據殺熟,更有算法控制的個性化誘導式消費。看似消費者能自主選擇,實則被困在量身打造的信息孤島。由此催生兩方面實踐探索:更加嚴格保護消費者個人信息、更大范圍披露經營者信用信息,以減少信息不對稱。

 

  第四次工業革命的標志不是單一發明,真正具有跨時代意義的是人類第一次走向物理、生物、數字的三界融合。當前,商業模式和市場監管尚在追求線上線下一體化,未來則是人與數字、人與機器、機器與機器的萬物互聯時代,跨界融合和跨界競爭成為常態,不會再區分虛擬和實體、商品和服務、生產和流通,市場的行業色彩和監管的條線概念都會淡化。消費者面臨的最大問題同樣不是單一的,而可能是前述三大挑戰的升級與交織。

 

  一是平臺型壟斷迅速擴散。平臺型經濟將主導未來服務業,變革制造業。從鐵路到互聯網、物聯網,隨著跨區域市場不斷整合和商品、服務、信息流通不斷加速,每件本地產品都面臨全世界的競爭,每個本地消費者直面全世界的市場,贏者通吃的頭部效應愈發明顯。不僅平臺自身趨于壟斷,傳統行業也借平臺迅速寡頭化;市場份額不斷集中,消費者的選擇空間、議價地位、維權能力不斷下降。盡管市場持續細分,新需求、新供給也層出不窮,但是新業態在平臺賦能下的寡頭化速度可能更快。國際消費者聯盟認為,全球一體化催生議價能力極強的寡頭電商,未來以物聯網為基礎的商業生態將更具自然壟斷性和排他性,以大數據、算法、流量為工具實施的歧視性或掠奪性定價、個性化誘導、強制搭售、獨家交易等新型壟斷行為越來越凸顯。

 

  二是標準體系受到沖擊。以第二次工業革命的流水線為基礎,以產品為主體的標準體系面臨變革,2018年世界標準化日主題就是“國際標準與第四次工業革命”。制造業和服務業正從規模化走向個性化。3D打印和F2C(工廠到消費者)、O2O等模式發展迅猛,用戶導向、訂制產品、個性化需求催生的新業態快速發展,新產品新服務大量涌現。同時,服務質量問題日益凸顯,大城市服務類投訴已超過商品類。霸王條款、預付卡跑路等老大難問題尚未妥善解決,共享單車、網約車、社交電商、在線旅游、網絡直播、眾籌等新業態已出現大量糾紛和監管難題,服務業標準體系缺失、滯后更為顯著。

 

  三是信息不對稱加速擴大。消費者最怕的不是消費風險,而是看不見消費風險。協作經濟、眾創空間、區塊鏈等使經營者愈發呈現網絡而非個體形態;物聯網使個人信息安全事故呈現指數級增長;人工智能、機器人、無人駕駛等讓人機互動成為常態。新技術的復雜性距離消費者的普遍認知越來越遠,監管部門也很難精準判斷應當披露經營者什么信息、保護消費者什么信息。2018年5月生效的《歐盟通用數據保護條例(GDPR)》要求經營者“以簡潔、透明、易懂和容易獲取的形式,清晰和平白的語言”與消費者約定個人信息事宜,而其條文本身繁瑣晦澀。比如“被遺忘權”是什么?歐盟官網上有三個實例予以解釋:第一個是加入社交網絡后產生的所有信息,注銷社交賬號時可以刪除;第二個是銀行賬戶交易信息必須依法保存10年,不能任意刪除;第三個是與“假如你在線搜索自己姓名,顯示了一個報紙文章的鏈接,內容是幾年前一個已解決的房地產拍賣”類似的情形。如果你不是公眾人物,而且你對刪除這篇文章的利益超過了一般公眾獲取這篇文章的利益,那么你就可以要求搜索引擎從搜索結果中刪除指向你姓名的這個鏈接。前兩個容易理解,第三個案例應如何舉證、如何判斷?未來消費者知情權保障和個人信息保護會越來越專業化,對消費者維權、企業合規管理和政府監管都是更大的考驗。

 

  應 對

 

  縱觀歷次工業革命,市場監管總是滯后于市場,這是很難扭轉的客觀現實。我國用短短70年時間走完了發達國家幾百年走過的工業化歷程,坐上第四次工業革命頭節車廂,數字經濟領先世界,市場領跑監管的幅度難免會更大。這是消費糾紛越來越多的根本原因所在,也是必須盡快補上的課程。

 

  第一,加強反壟斷執法和競爭政策實施,從源頭改善消費環境。“徒法不足以自行”,消費環境很大程度上取決于競爭環境。越是市場競爭充分的領域,產品服務質量就越好;越是保護性、壟斷性領域,產品服務質量就越差。無論自然壟斷、政策性壟斷還是自由競爭形成的壟斷,在超額利潤面前都容易發生侵害消費者權益的事件。反壟斷無疑是正本清源之策。我國《反壟斷法》實施十幾年,時間不足美國十分之一,現在已能與美國、歐盟比肩成為全球三大最重要的執法區域之一。當前需要重點關注平臺型壟斷、大數據和算法壟斷研究。競爭政策審查是刀刃向內之舉,把亂伸的手、亂發的文件管住,堅持競爭中性原則,讓國企和民企、內資企業和外資企業、大企業和中小企業公平競爭,發揮市場配置資源的決定性作用。與反壟斷密切相關的還有霸王條款治理,聚焦公用事業、鐵路、民航、郵政、電信、金融、互聯網平臺等領域的潛規則。

 

  第二,建立消費品和服務業的新型標準體系,更好地適應業態升級。中央明確提出建立政府主導制定與市場主體自主制定協同發展、協調配套的新型標準體系,鼓勵企業制定高于國家標準或行業標準的企業標準,并自我聲明公開;在新型消費品、個性定制消費品、智能家居、智慧家庭等領域充分發揮企業主體作用;加快制定服務業基礎標準、通用標準;鼓勵行業協會制定公布本行業標準清單;建立服務質量自我評估和公開承諾制度等。新型標準體系之“新”,關鍵在于自主制定、自我公開,既讓消費者事先知情、事后監督,又能充分釋放市場的標準創新活力,適應市場快速發展。

 

  第三,以減少信息不對稱為核心,搭建消費者保護政策四梁八柱。《聯合國保護消費者準則》強調政府給消費者賦能,最重要的賦能不是事后救濟,而是減少信息不對稱,讓消費者在充分知情后自由選擇、自我防范;讓消費者知道特定的商品服務是否安全,從而判斷與特定經營者交易是否安全。這需要統籌建立消費領域信用體系。一是健全消費者評價機制。無論新業態如何千變萬化,消費者評價最有說服力。平臺型經濟一定是評價型經濟,未來的評價也一定是線上線下一體化。目前網購領域已經相對成熟的消費者評價機制需要推廣到更多領域,以平臺為重點覆蓋到餐飲、家政、中介、旅游、培訓、二手車交易、互聯網醫療等行業。同時,嚴厲打擊刷單炒信、惡性競爭、敲詐勒索等違法失信行為。應該說,在消費者評價大數據面前,企業之間是公平競爭的。二是開展消費投訴信息公示。投訴信息比評價信息更加嚴肅翔實,投訴公示是政務公開和社會共治相結合的創新。當前企業信用信息公示主要包括企業自主申報信息和行政監管執法信息公示,缺少第三方社會監督信息。只有納入消費投訴信息才能形成閉環,讓企業畫像更加動態全面。通過多維度公示投訴量、和解率、處理周期等,讓消費者自己判斷消費風險,把社會監督壓力最直接地傳遞給企業。三是推進信用分級分類監管。這是發達國家的成熟經驗,對信用風險等級高的市場主體適時發布消費提示、警示,適當增加產品抽檢、現場檢查、行政約談等監管頻次。將消費者訴求信息和日常監管信息相結合并引入第三方機構信用評價,可以比較全面、動態地反映企業信用風險狀況。信用分級監管不僅需要托底和激勵,實現“守信者一路綠燈,失信者處處受限”,更需要對中間層的市場主體防微杜漸,對消費者訴求異常波動、信用風險升高的跟上監管措施,與“雙隨機”抽查相輔相成。不同情況不同對待才能做到實質公平,才能提升整體監管效率。四是加快完善個人信息保護法律政策。要把《消費者權益保護法》《網絡安全法》《電子商務法》等現有法律用足用好。筆者以為收集使用個人信息必須事先明確征得消費者同意,拒絕“被社交”;事先同意還不夠,必須符合正當必要原則,否則一紙用戶協議就可以規避法律責任;正當必要原則還不夠,消費者依然沒有議價權,也無法事中事后監督。參照國外立法及國內現實需要,有必要賦予消費者個人信息事先決定權、支配權,事中查詢權、復制權、更正權,事后被遺忘權。

 

  市場監管機構改革的若干新使命

 

  自2013年起,原工商、質監、食藥監等部門經歷了新中國成立以來規模最大的一輪機構改革,頂層設計和地方實踐歷經波折,各地改革模式復雜多樣,引發各界高度關注。2018年3月,《深化黨和國家機構改革方案》一錘定音,組建國家市場監督管理總局,將原本分段、多頭、碎片化的監管執法職能整合,打通準入、生產、流通、消費環節,標志著新時代市場監管機構改革取得重大突破。

 

  新組建的市場監管部門具有的以下特征值得關注:一是從微觀執法部門轉向承擔更多宏觀發展職能的部門。從質量強國戰略、知識產權戰略的實施到反壟斷、競爭政策審查,從營商環境建設、準入環境建設到消費環境建設,從信用、標準到認證,都關系著我國市場經濟的底層架構和基礎設施,在深化市場化改革、推動高質量發展、促進產業升級和消費升級、穩就業穩外資、支持民營企業發展等方面承擔了大量工作。政府經濟建設重心從項目運作轉向環境建設、從運動員轉向裁判員,這是公共治理體系現代化的應有之義。二是市場監管格局逐步走向綜合監管和專業監管相結合。在我國改革開放40周年的重要時間節點,觀察我國整體監管格局,可以看到核心是撤銷了幾乎所有工業經濟專業部門、撤并了經濟管理部門、推行了大部制改革,但行業分割管理的基本格局并未發生根本性變化。電子商務、共享經濟、預付式消費等跨行業消費模式快速發展,融合的市場業態和分割的行業監管可能是市場監管面臨的難點之一。正如金融行業混業經營和分業監管的矛盾推動金融監管機構改革,市場監管領域也需要更好地融合綜合監管和專業監管。本輪系統性、整體性、重構性的改革比較系統地整合了質量監管、反不正當競爭、價格監管、知識產權保護、消費維權等跨行業的綜合監管職能,覆蓋了三品一械、工業品、消費品、特種設備等多品類,較好解決了綜合監管存在的重復、缺位、矛盾等問題,這是構建全國統一市場監管體系的基礎。三是更多地肩負起提升我國國際競爭力和對外開放水平的使命。在國際政治經濟秩序百年未有大調整的背景下,市場監管規則和市場監管執法必須服務于我國未來幾十年的發展戰略。

 

  習近平總書記在2018亞洲博鰲論壇指出:“我們組建了國家市場監督管理總局等新機構,堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端。”習近平總書記在上海進博會講話進一步指出,要持續釋放國內市場潛力、持續放寬市場準入、營造國際一流營商環境。這是我國面向世界、面向未來、促進共同發展的長遠考量。政治環境、法治環境、營商環境、消費環境、生態環境等是聚人聚財、更加開放的根本吸引力。市場監管工作將更加緊密地圍繞大局、服務中心,立足中國、著眼全球。

 

  消費者權益保護工作必須服務于改革新要求

 

  在全面深化改革、強化監管工作融合的背景下,消費者權益保護工作應服務于市場監管新要求、新使命,同時用體制機制優勢有效回應第四次工業革命的新挑戰,內外兼顧。長遠看,應樹立四個目標。

 

  一是打造市場監管全局工作的綜合服務支撐平臺。具體而言,以跨界融合的智慧監管服務跨界融合的經濟發展。隨著科技的發展和業態的變革,市場監管部門長期以來的條線概念可能會逐步淡化,任何一項業務都將向跨行業聯動、線上線下一體、機器代替人等方向發展,構建跨界融合的智慧監管體系成為必然。消費者權益保護工作具有跨領域全覆蓋的天然優勢,前端的制度設計涉及面廣,末端的消費者訴求大數據更可與各業務條線的日常監管信息深度結合,形成正向反饋、高效流轉的信息閉環,成為市場環境的“晴雨表”和市場監管的“指南針”。12315中心有必要成為市場監管領域的“110”,充分發揮上下五級貫通、橫向業務打通、內外雙向聯通的優勢,既成為遍布城鄉的基層維權網絡,更成為智慧監管的重要數據中心、行政執法的重要案源渠道、服務發展的重要辦事窗口。

 

  消費者權益保護工作不僅需要解決個案糾紛,更應對各類市場主體精準畫像,對整體市場運行狀況定時監測,劃分消費信用風險等級,防范苗頭性問題、區域性系統性風險和重大消費事件,定位日常監管的盲區和短板,聚焦執法辦案的方向和目標,為政府制定宏觀經濟政策、消費政策、產業政策提供建議,為企業開展有針對性的行政指導和政策咨詢。只有這樣,才能把碎片化監管職能整合為統一的智慧監管體系,推動機構改革從物理整合轉為化學融合。

 

  當前,“互聯網+市場監管”“大數據+市場監管”“AI(人工智能)+市場監管”漸行漸近。以消費者訴求工單的AI處理為例,咨詢解答、并案處理、風險監測、案源挖掘、職業索賠識別、調解方案參考、行政處罰參考,均可實現人工智能。而這需要匯聚大量標準化的原始數據,為機器深度學習提供支撐,也對構建統一智慧監管體系提出了要求。

 

  二是找準綜合監管和行業監管緊密結合的切入點。跨行業消費模式和行業分割監管格局之間的矛盾,不可能完全靠體制改革解決。無論哪個國家、哪種體制,產業政策和競爭政策、行業主管和綜合監管,都是長期并存、互相協同、優勢互補的關系。如何實現緊密結合和高效協同,消費者權益保護提供了一個非常好的切入點。

 

  民生是最大的政治,無論哪個領域的監管工作,都應以人民群眾的利益為根本出發點。《消費者權益保護法》的落地需要諸多部門規章共同支撐;消費者基本權利和義務,需要在各行業具體細化。消費者訴求既體現在行業監管部門,也體現在綜合監管部門。各行業如何保護消費者權益、持續健康發展,既有各自特性,又有普遍共性。處理壟斷、霸王條款、虛假宣傳、侵犯個人信息等基礎性問題更是如此。綜合監管和行業監管相輔相成、不可或缺。從消費者視角檢驗綜合監管效能,研判行業規則合理性,可以更好地超脫部門本位和行業利益。從各地放心消費創建的實踐看,越來越多的地方將消費環境建設從部門工作上升為政府工作,做到跨部門綜合治理,以應對復雜多變的社會生活,這是必然趨勢。

 

  三是打造多元共治的消費維權生態系統。機構改革后,基層人少事多的壓力有所加劇,市場監管自身面臨供給側結構性改革,更多的公共資源聚焦公共安全領域,有限的公共資源更加需要發揮最優效用。同時,在工業革命和制度變革的張力作用下,消費糾紛還將繼續呈現總量上漲、結構細分、情形復雜的趨勢。消費者權益保護工作不能滿足于個案解決,必須轉變職能,從親自上陣的行政調解轉向消費糾紛的多元化解,從單方的行政監管轉向多元的社會監督,讓消費者這一沉默的大多數發揮應有的作用,讓市場良性競爭機制調動企業誠信經營的動力。

 

  通過構建社會共治生態系統,通過事先預防節約事后救濟的時間,以企業自律的空間換取行政執法的空間。各級市場監管部門輕裝上陣,把更多精力放在源頭治理上,消除產生消費糾紛的違法土壤。前文所述新業態標準缺失、監管盲區等問題,都可以通過企業公開承諾、社會公開監督加以彌補。只要經營者保護消費者的意識到位,就一定能取得成效。事實上,網購七天無理由退貨、線下無理由退貨等制度都源自企業自發實踐。

 

  以全國12315平臺的ODR機制(在線糾紛解決機制)為例,未來吸納更多企業、消協組織、人民調解組織、行業協會商會、公益組織、專業組織加入后,消費者可隨時隨地在線投訴舉報、在線和解、在線監督,消費維權共治系統已具雛形。結合消費投訴公示、消費預警提示、消費者評價機制,12315平臺將成為企業間公平公正競爭的賽場。(市場監管總局網監司 李希盛)

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